Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
Узагальнення судової практики щодо юрисдикції розгляду земельних спорів за період 2018- І півріччя 2019 року
Мета роботи:
Дане узагальнення підготовлено відповідно до плану роботи судової палати з розгляду цивільних справ Харківського апеляційного суду на ІІ півріччя 2019 року.
При підготовці узагальнення використані дані та узагальнення, надані районними судами м. Харкова, міськими, районними, міськрайонними судами Харківської області, а також дані Харківського апеляційного суду по судовій практиці щодо юрисдикції розгляду земельних спорів за 2018 - І півріччя 2019 року.
Законодавче визначення юрисдикції земельних спорів
Інститут юрисдикції є основоположною умовою реалізації права на судовий захист. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру.
Право кожного на судовий захист закріплено в Основному Законі нашої держави. За статтями 55, 124 Конституції правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
З моменту започаткування адміністративного судочинства питання щодо визначення юрисдикції з урахуванням спеціалізації судів набуло особливої актуальності.
Судова юрисдикція – це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних гілок ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне. Як зазначається в юридичній літературі, право не є абстракцією, а дійсним і ефективним нормативним порядком, «законом у дії». Воно зберігає зв’язок з реальним життям, має певний фактичний компонент, оскільки його виконують і йому підкоряються. Право не є просто нормативним змістом, який може знайти свій вияв, наприклад, у якомусь законопроекті, а певним нормативним станом, який дієво регулює відносини між людьми у конкретному суспільстві.
Поняття юрисдикції безпосередньо пов’язано з процесуальним законодавством, оновлення якого відбулося з набранням 15 грудня 2017 року чинності Закону України № 2147-УШ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК), Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС) та інших законодавчих актів».
ЦПК в редакції від 15 грудня 2017 року вводить таку класифікацію видів юрисдикції: предметну (характер спірних правовідносин), суб’єктну (суб’єктний склад правовідносин), інстанційну та територіальну (підсудність).
Для усвідомлення критеріїв визначення компетенції між судами різної юрисдикції щодо вирішення спорів, у тому числі земельних, необхідно зазначити наступне.
Розмежування компетенції судів з розгляду земельних спорів та пов’язаних із земельними відносинами майнових спорів здійснюється відповідно до предметного та суб’єктного критеріїв. Крім спорів, вирішення яких віднесено до компетенції адміністративних судів, зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень при реалізації ними публічно-владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин. Земельні спори, сторонами в яких є юридичні особи та громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статус суб’єкта підприємницької діяльності, розглядаються господарськими судами, а інші – за правилами цивільного судочинства. Крім того, критерієм розмежування судової юрисдикції може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
До публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать, зокрема, земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування чи органом державної виконавчої влади як суб’єктом владних повноважень, пов’язані з оскарженням його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Наприклад, оскарження дій чи бездіяльності селищної ради, що реалізує свої повноваження як суб’єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин та пов’язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акту, яким є детальний план території.
Юридичну природу та конкретний зміст повноважень органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади в галузі земельних відносин необхідно визначати з урахуванням Рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2010, ухваленого 01 квітня 2010 року у справі № 1-6/2010, ухваленого за поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України (далі – ЗК), пункту 1 частини першої статті 17 КАС.
Згідно з указаним рішенням Конституційного Суду України, вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
Виняток становлять публічно-правові спори, для яких законом прямо встановлений інший порядок.
Вирішуючи питання щодо юрисдикції земельного спору, суди мають врахувати роз’яснення, що містяться в п. 6 постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 01 березня 2013 року № 3 «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ», згідно з якими суд має з’ясувати, є спір приватноправовим або публічно-правовим; чи виник спір із відносин, урегульованих нормами цивільного права, чи пов’язані ці відносини зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності; чи виник спір щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень при реалізації ним управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.
Правові позиції Великої Палати Верховного Суду та відступи від них
Правову позицію щодо правил розмежування предметної юрисдикції, а також критеріїв, які при цьому потрібно враховувати, неодноразово висловлювала Велика Палата Верховного Суду.
Висновки Великої Палати Верховного Суду є обов’язковими для застосування, оскільки саме на цю палату покладені функції єдності судової практики.
Слід також підкреслити, що попередні правові висновки ВСУ, Постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ не втратили свою чинність та підлягають застосуванню до того часу, поки Велика Палата ВС не знайде підстав для відступлення від таких правових висновків.
За час своєї роботи Велика Палата ВС вже не раз відступала від попередніх правових позицій ВСУ, особливо стосовно юрисдикційної підвідомчості земельних спорів. З огляду на практику Великої Палати ВС, слід звернути увагу на наступні постанови.
Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу вважала, що вимога про скасування рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, ухваленого на користь фізичної особи, в якої з цього рішення виникли відповідні права та обов`язки, безпосередньо стосується прав та обов`язків цієї особи, тому відповідний спір має розглядатися судом за правилами ЦПК України. Наведене відповідає висновкам, викладеним раніше Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 04.07.2018 року у справі №361/3009/16-ц від 07.11.2018 року у справі № 488/6211/14-ц, від 07.11.2018 року у справі № 488/5027/14-ц, від 30.01.2019 року у справі № 485/1472/17, від 15.05.2019 року у справі № 522/7636/14-ц, від 15.05.2019 року у справі №469/1346/18, від 26.06.2019 року у справі № 911/2258/18, відступати від яких немає правових підстав ( 36 пункт постанови ).
Водночас, з метою забезпечення єдності судової практики Велика Палата ВС відступила від своїх висновків, висловлених у постановах від 12.02.2019 року у справі № 911/414/18 та від 12.06.2019 року у справі № 911/848/18, згідно з якими визнання недійсним рішення суб`єкта владних повноважень про надання земельної ділянки у власність фізичній особі, безпосередньо не впливає на права і обов`язки такої фізичної особи, якщо вона не є власником земельної ділянки на момент пред`явлення позову і якщо жодні позовні вимоги до такої фізичної особи позивачем не заявлені. Відступ є необхідним через те, що зазначені висновки суперечать висновкам, переліченим у пункті 36 цієї постанови.
Велика Палата ВС звернула увагу, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюгу договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. Подібні за змістом висновки сформульовані, зокрема, у пункті 86 постанови Великої Палати ВС від 14.11.2018 року у справі № 183/1617/16.
Оскільки вимога про визнання недійсним рішення 7-ої сесії 6-го скликання Сільради від 29.07.2011 року №26 про передачу у власність Особа_1 для ведення особистого селянського господарства земельної ділянки не є ефективним способом захисту позивача у цій справі, зокрема задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов`язаною з вимогою про витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння. Тому такі вимоги не повинні розглядатися в межах одного провадження. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначеного рішення Сільради, без заявлення вимоги про визнання його недійсним, оскільки таке рішення за умови його невідповідності закону не тягне правових наслідків, на які воно спрямоване.
Частинами першою, другою статті 116 ЗК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом (частина перша статті 126 ЗК України в редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин).
Статтею 118 ЗК України визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Так, відповідно до частин 1, 2, 6-9 цієї статті (у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебувала у його користуванні, подав заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.
Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення індивідуального дачного будівництва у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).
Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається Комісії з розгляду питань, пов`язаних з погодженням документації із землеустрою. Комісія протягом трьох тижнів з дня одержання проекту повинна надати відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається Комісією до відповідного органу земельних ресурсів для здійснення такої експертизи.
Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) повинна прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Частина перша статті 15 Цивільного Кодексу України (далі - ЦК України) закріплює право кожної особи на захист свого права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Положення цієї статті базуються на нормах Конституції України, які закріплюють обов`язок держави забезпечувати захист: прав усіх суб`єктів права власності і господарювання (стаття 13), захист прав і свобод людини і громадянина судом (стаття 55). Відповідно до частини першої статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Частиною другою цієї статті визначено перелік основних способів захисту цивільних прав і інтересів, серед яких припинення правовідношення та визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно із частиною третьою статті 152 ЗК України (у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин) захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.
У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акту, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним (частина перша статті 155 ЗК України).
Виходячи з положень статей 8, 124 Конституції, статей 26, 30, 87-90, 97, 100, 102, 118, 123, 128, 143-146, 149, 151, 153-158, 161, 210, 212 ЗК України, глав 27, 33, 34 ЦК України, статті 15 ЦПК України (у відповідних редакціях, які були чинними на час розгляду справи судами попередніх інстанцій), судам підвідомчі (підсудні) справи за заявами, зокрема, з приводу володіння, користування, розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян чи юридичних осіб, і визнання недійсними державних актів про право власності та право постійного користування земельними ділянками.
Отже, державні акти на право власності на земельні ділянки є документами, що посвідчують право власності й видаються на підставі відповідних рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. У спорах, пов`язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можуть визнаватися як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти на право власності на земельні ділянки. Визнання недійсними державних актів на право власності вважається законним, належним та окремим способом поновлення порушених прав у судовому порядку.
Крім того, згідно з абзацом першим пункту 12 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України (у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) у межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
У зв`язку із цим, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах м. Севастополя здійснює Севастопольська міська рада, а не СМДА.
За таких обставин, у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодилися суди апеляційної та касаційної інстанцій, дійшли помилкового висновку про те, що обраний прокурором спосіб захисту не відповідав вимогам закону з тих підстав, що визнання недійсним державного акту на право приватної власності на землю можливе тільки у разі визнання недійсним (незаконним) зазначеного розпорядження, на підставі якого було видано цей державний акт.
Разом із тим суди, пославшись на необґрунтованість тверджень позивача про перевищення СМДА повноважень при прийняті рішень щодо розпорядженнями землями у межах м. Севастополя, жодних обставин і мотивів, на підставі яких зроблено такий висновок, не навели; не встановили межі розташування спірної земельної ділянки на час розпорядження нею СМДА; висновків щодо належного розпорядника цією земельною ділянкою та законності набуття її відповідачем не зробили; обставин передачі її у власність Особа_1 не було встановлено.
Відповідно до постанови Великої Палати ВС від 20.03.2019 по справі № 756/5081/14-ц (№ в ЄДРСР 81573919) рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядатися за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою заявлення зазначеної позовної вимоги є оспорювання речового права (права власності), що виникло внаслідок реалізації відповідного рішення суб'єкта владних повноважень (див. висновки Великої Палати ВС, викладені у постановах від 24.04.2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 15.05.2018 року у справі № 809/739/17, від 20.09.2018 року у справі № 126/1373/17).
Оскільки прокурор оспорює правомірність як прийняття оскарженого рішення, так і набуття фізичною особою земельної ділянки, такий спір щодо права власності слід вирішувати за правилами цивільного судочинства. А тому необґрунтованим є висновок апеляційного суду та аргументи Особа_2 щодо наявності в адміністративного суду юрисдикції для розгляду цього спору.
Велика Палата ВС вважала необґрунтованим посилання апеляційного суду на висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 26.01.2018 року у справі № 810/2509/17. У цій справі прокурор звертався до суду з позовом до Козинської селищної ради про визнання протиправним і скасування її рішення, прийнятого всупереч вимогам статей 88 і 89 Водного кодексу України та вимогам статей 60 і 61 Земельного кодексу України.
З огляду на висновок Великої Палати ВС щодо розгляду цього й аналогічних спорів за правилами цивільного судочинства та вади обґрунтування висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 26.01.2018 року у справі № 810/2509/17 щодо необхідності вирішення за правилами адміністративного судочинства будь-яких справ, в яких позов поданий прокурором, Велика Палата ВС вирішила за необхідне відступити від зазначеного висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
У Постанові від 19.06.2018 року по справі № 916/1979/13 (№ в ЄДРСР 77521253) Велика Палата ВС вирішила, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акту та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства.
Особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права. На таку особу, позивача, з урахуванням принципу свободи розпорядження власними процесуальними правами, не можна покладати обов'язок об'єднання вимог про визнання протиправним і скасування рішення органу місцевого самоврядування та вимог про скасування правовстановлюючих документів на земельну ділянку, укладених (виданих) на підставі такого рішення. Така позиція висловлювалася Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 923/466/17.
Велика Палата ВС вважає за необхідне відійти від правової позиції щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеної у раніше ухваленій постанові Верховного Суду України від 11.11.2014 року у справі № 21-405а14. Правова позиція в цій Постанові ВСУ повністю або частково втратила чинність.
Позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі у власність та оренду земельної ділянки, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання. Його скасування не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки у таких осіб виникло право власності або володіння земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.
Таким чином, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах, Судової палати у господарських справах, Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб’єктом владних повноважень) ненормативного акту, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.
Приймаючи до уваги те, що розгляд даного позову не впливав на законність правовстановлюючих документів щодо права власності чи користування земельною ділянкою до розгляду спору про їх оскарження (не породжував юридичних наслідків), колегія суддів не вбачала підстав для задоволення заяви прокурора.
Як свідчить судова практика, численними є спори за позовами, предметом яких є вимога про скасування рішення про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, заявлених з тих підстав, що позивачі вважають порушеним своє речове право на це майно. Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово висловлювала свою позицію з цього питання в постановах від 04.09.2018 року у справі № 823/2042/16 (провадження № 11-377апп18), від 12.02.2019 року у справі № 823/1755/16 (провадження № 11-1025апп18), від 20.03.2019 року у справі № 823/2048/16 (провадження № 11-1445апп18), 03.04.2019 року у справі № 823/1752/16 (провадження № 11-1505апп18), від 29.05.2019 року у справі № 823/461/16 (провадження № 11-83апп19), від 05.06.2019 року у справі № 366/3436/16-ц (провадження № 14-253цс19), від 05.06.2019 року у справі № 826/16092/16 (провадження № 11-234апп19) та ін. і, зокрема вказала, що спір про скасування рішення державного реєстратора та запису про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за третьою особою має розглядатися як спір, пов’язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо тієї ж земельної ділянки. Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено аналогічний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.
У постанові Великої Палати ВС від 30.05.2018 по справі № 923/466/17 (№ в ЄДРСР 74506122) зазначено, що розгляд позову про визнання спірного рішення ради недійсним без заявлення вимоги про визнання недійсними правовстановлюючих документів, виданих на підставі зазначеного рішення щодо права користування земельною ділянкою, впливає на законність таких документів та відновлює порушені права для користувачів спірної земельної ділянки. Отже, вимоги про визнання оспорюваного рішення недійсним як окремий спосіб захисту поновлення порушених прав можуть бути предметом розгляду в господарських судах.
Аналіз положень указаних норм законодавства свідчить про те, що особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права.
Предметом позову у цій справі була вимога про визнання недійсним та скасування рішення Лазурненської селищної ради від 20 травня 2015 року № 820 «Про вчинення дій на виконання суду».
Факт правомірності володіння та користування майном є достатньою підставою для відповідної особи для звернення за захистом цього права. Крім того, позивачем за цим позовом може бути і неволодіючий власник, а особа, законний інтерес або право якої порушено.
Отже, Велика Палата ВС зазначає, що Міністерство освіти і науки України як орган, якому підпорядкований державний навчальний заклад, та Херсонський державний університет як особа, якій належить право постійного користування спірною земельною ділянкою з 2006 року, наділені правом на звернення до суду з метою захисту порушеного права.
Велика Палата ВС вважала необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про необхідність пред'явлення позову прокурором, де були б об'єднанні вимоги про визнання протиправними та скасування рішення Лазурненської селищної ради від 20 травня 2015 року № 820 «Про вчинення дій на виконання суду» та вимоги про скасування правовстановлюючих документів, виданих на підставі цього рішення, яке селищна рада прийняла з перевищенням повноважень.
Відновленням становища, яке існувало до порушення, є також визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування. На підставі оскаржуваного рішення селищної ради було здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку, отже, вимоги про визнання оспорюваного рішення недійсним як окремий спосіб захисту поновлення порушених прав можуть бути предметом розгляду в господарських судах.
Ураховуючи викладене вище, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що розгляд позову про визнання спірного рішення ради недійсним без заявлення вимоги про визнання недійсними правовстановлюючих документів, виданих на підставі зазначеного рішення щодо права користування земельною ділянкою, вплине на законність таких документів та відновить порушені права для користувачів спірної земельної ділянки.
Натомість Верховний Суд України у постанові від 11 листопада 2014 року у справі № 21-405а14, яку прийнято за подібних правовідносин, зробив правовий висновок про те, що в разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акту, який застосовується одноразово, після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладення договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний господарський суд послався на цей висновок Верховного Суду України. Однак відповідно до норм чинного законодавства викладений у заявленому позові спосіб захисту порушеного права відновить становище, яке існувало до порушення.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважала касаційні скарги заступника прокурора Херсонської області та Херсонського державного університету обґрунтованими та відступила від висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленій постанові Верховного Суду України від 11.11.2014 року у справі № 21-405а14.
Практика місцевих судів м. Харкова і Харківської області та Харківського апеляційного суду
( з урахуванням правових висновків Великої Палати ВС)
01.02.2018 року приватне сільськогосподарське підприємство (ПСП) звернулося до суду із позовом про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора Печенізької районної державної адміністрації Харківської області про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, права постійного користування земельною ділянкою з цільовим призначенням для ведення фермерського господарства.
В апеляційній скарзі Особа_1 висловив прохання скасувати ухвалу Шевченківського районного суду Харківської області від 19.11.2018 року в частині закриття провадження у справі за зустрічним позовом, направити справу в цій частині для продовження розгляду до суд першої інстанції. Посилався на порушення судом норм процесуального права. Вважав, що справа підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки він пред'явив позов як фізична особа, оспорює розпорядження органів державної влади та договір оренди, укладений між юридичними особами договір оренди, що порушує його майнові права. Створене ним фермерське господарство не використовує земельну ділянку, так як вона безпідставно, з грубим порушенням норм земельного законодавства, передана в користування ПСП.
В свою чергу, ПСП посилалося на порушення судом норм процесуального права і на те, що спір не може бути розглянутий в порядку господарського судочинства, оскільки стороною у справі є фізична особа Особа_1. Спір виник з приводу земельної ділянки, що належить Особа_1 на праві постійного користування, що підтверджується державним актом.
Харківський апеляційний суд дійшов висновку, що оскільки фермерські господарства є юридичними особами, їхні земельні спори з іншими юридичними особами, у тому числі з центральним органом виконавчої влади, який реалізує політику у сфері земельних відносин, щодо користування земельними ділянками, наданими із земель державної або комунальної власності, підвідомчі господарським судам, що підтверджується правовою позицією висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.03.2018 р. по справі № 348/992/16-ц,, яка у відповідності до частини четвертої статті 263 ЦПК України підлягає врахуванню судами при застосуванні відповідних норм права.
Враховуючи, що у виниклих правовідносинах щодо спірної земельної ділянки відбулася фактична заміна орендаря і обов'язки землекористувача земельної ділянки перейшли до фермерського господарства з дня його державної реєстрації, сторонами у спірних правовідносинах є юридичні особи. Оскарження дій державного реєстратора щодо реєстрації права користування земельною ділянкою також здійснюється з приводу виконання ним функцій суб'єкта владних повноважень. Тому колегія суддів апеляційної інстанції погодилася із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для застосування пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України та закриття провадження у справі за первісним та зустрічними позовами, у зв’язку з цим, ухвала районного суду від 19.11.2018 року залишилася без змін.
03.07.2019 року Верховний Суд, розглянувши касаційну скаргу ПСП на ухвалу Шевченківського районного суду Харківської області від 19.11.2018 року та постанову Харківського апеляційного суду від 17.01.2019 року, постановив залишити її без задоволення, а зазначені рішення без змін.
Велика Палата ВС дійшла висновку, що оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій постановлено з додержанням норм процесуального права, а тому, відповідно до частини першої статті 410 ЦПК України ці рішення підлягають залишенню без змін, а касаційна скарга – без задоволення, оскільки наведені у касаційній скарзі доводи висновків суду не спростовують. Велика Палата ВС вирішила, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що дана справа має розглядатися за правилами господарського судочинства.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 року не погоджується з наведеними в касаційній скарзі доводами про те, що вимога позивачів про скасування державної реєстрації права власності відповідача на земельні ділянки не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, а має розглядатися адміністративним судом.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції у частині позовних вимог, апеляційний суд керувався тим, що акт приймання-передачі виробничих будинків у 2004 році, договір оренди основних засобів від 13.01.2004 року, протокол зборів пайовиків СВК «Маяк» від 27.11.2003 року стосовно розірвання договорів оренди з СВК «Маяк», обрання уповноважених представників та написання колективної заяви про виділення майнових паїв у натурі жодним чином не зачіпають інтересів позивачів. Позивачі не надали суду доказів на підтвердження недійсності вказаних документів. На зборах співвласників майнових паїв вирішувалися питання щодо виділення майнових паїв у натурі, що передбачало необхідність визначити загальний обсяг такого майна та було зроблено шляхом затвердження переліку майна, яке буде отримано у спільну часткову власність. Із протоколу загальних зборів убачається, що на них були присутніми 90 співвласників, тобто кваліфікована більшість від 93-х співвласників, які уклали договір про спільне володіння, користування і розпорядження майном, що знаходиться у спільній частковій власності, та договір оренди вказаного майна.
Таким чином, рішення Близнюківського районного суду Харківської області від 18.01.2017 року у нескасованій частині та рішення Апеляційного суду Харківської області від 24.04.2017 року залишено без змін.
Заочним рішенням Жовтневого районного суду м. Харкова від 19.10.2015 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Харківської області від 07.08.2017 року, позов задоволено. Ухвалено знести самовільно побудовані Особа_3 гараж та прибудову до житлового будинку на земельній ділянці. Рішення судів мотивовано тим, що відповідач самочинно збудував будівлі з порушенням будівельних, протипожежних та санітарних норм, які, зокрема, порушують права власників квартир у суміжному житловому будинку.
У відзиві на касаційну скаргу Харківська міська рада посилалась, зокрема, на те, що її вимоги стосуються захисту права позивача як власника земельної ділянки, на якій здійснено самочинне будівництво. Між сторонами існує спір про право, що унеможливлює його розгляд в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою Верховного Суду від 18.12.2018 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 403 ЦПК України з огляду на те, що Особа_3 оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим позов пред'явлено Харківською міською радою з підстав порушення Особа_3 права власності територіальної громади м. Харкова. На думку позивача, зведенням спірної прибудови та незаконним зайняттям земельної ділянки комунальної власності, що розташована біля багатоквартирного будинку, відповідач порушив права міської ради на цю земельну ділянку та приватні права інших осіб. Тобто цей позов про знесення самочинного будівництва обумовлено не реалізацією передбачених законами України повноважень суб'єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а захистом права комунальної власності, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.
Крім того, Харківська міська рада у позові послалася на те, що такі повноваження (здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності) належать до відання виконавчих органів міських рад. Таким чином, з урахуванням положень частини третьої статті 6, пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, цей спір не відноситься до кола спорів, які підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
З метою уникнення ситуації юридичної невизначеності Велика Палата ВС вважала за потрібне звернути увагу на те, що в постановах Великої Палати ВС від 10 та 11 квітня 2018 року у справах № 1519/2-787/11 та № 161/14920/16-а відповідно Верховний Суд відступив від висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 15 листопада 2016 року у справі № 21/1959а16, про те, що за змістом статті 177 ЦК України об'єкти самочинного будівництва належать до об'єктів цивільних прав, а тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю про зобов'язання знесення самочинного будівництва підлягають розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, оскільки такі спори не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язані з вирішенням питань щодо речових прав.
У цих постановах Великої Палати Верховного Суду викладено висновки про те, що спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими, а тому спори за зверненням суб'єкта владних повноважень (виконавчого органу міської ради, органу державного архітектурно-будівельного контролю) про знесення самочинного будівництва підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Разом з тим, Велика Палата ВС дійшла висновку, що підстави позову, суб'єктний склад та обставини у цій справі відрізняються від установлених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року у справах № 1519/2-787/11 та № 161/14920/16-а, тобто відмінність висновків про юрисдикційну належність спору у зазначених справах та у справі, яка розглядається, обумовлена принциповою відмінністю характеру інтересу, на захист якого ініційовано судовий розгляд у цих справах.
Відтак наведені в касаційній скарзі доводи про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, не знайшли підтвердження.
Постановою Великої Палати ВС від 20.03.2019 року скасовано заочне рішення Жовтневого районного суду м. Харкова від 19.10.2015 року та ухвалу Апеляційного суду Харківської області від 07.08.2017 року, справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.
У цивільній справі № 615/2197/15-ц за позовом Особа_3 до ГУ Держземагентства у Харківській області, Валківської РДА, Валківської районної ради, Особа_9, Особа _4, Особа _5, Особа _6, Особа _7 предметом позову є спір про земельну ділянку, надану Особа_3 для ведення фермерського господарства, право користування якою припинено ФГ «Шана», передано у власність фізичним особам та надано в оренду фізичній особі для ведення фермерського господарства.
Велика Палата ВС вважала, що Особа _3 звернувся за захистом права цивільного - права користування земельною ділянкою. За своїм предметом, вказаний позов може розглядатися як у порядку цивільного, так і у порядку господарського судочинства, у залежності від суб'єктного складу сторін. Особа _3 є засновником та головою ФГ «Шана», зареєстрованого 18 червня 1997 року як юридична особа.
Тому вказані правовідносини урегульовані Законом України від 20 грудня 1991 року № 2009-XII «Про селянське (фермерське) господарство», у статті 2 якого вказано, що селянське (фермерське) господарство є формою підприємництва громадян України, які виявили бажання переважно особистою працею членів цього господарства виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою і реалізацією.
З комплексного аналізу вимог статей 1, 5, 7, 8, 12 зазначеного Закону Велика Палата ВС дійшла висновку, що після укладення договору оренди земельної ділянки фермерське господарство має бути зареєстроване у встановленому законом порядку і з дати реєстрації набуває статусу юридичної особи. З цього часу обов'язки землекористувача здійснює фермерське господарство, а не громадянин, якому вона надавалася.
Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.03.2018 року у справі № 348/992/16-ц, від 20.06.2018 року у справі № 317/2520/15-ц та від 12.12.2018 року № 388/1103/16-ц.
Таким чином, у відносинах, а також спорах з іншими суб'єктами, голова фермерського господарства, якому була передана у власність, постійне користування чи оренду земельна ділянка, виступає не як самостійна фізична особа, власник, користувач чи орендар земельної ділянки, а як представник (голова, керівник) фермерського господарства. У таких правовідносинах їх суб'єктом є не фізична особа - голова чи керівник фермерського господарства, а фермерське господарство як юридична особа.
Оскільки земельні спори пов'язані єдністю предмета, тому юрисдикційність спору має визначатися з урахуванням суб'єктного складу його сторін.
Велика Палата ВС зазначила, що і у частині вказаного спору суди не встановили належного суб'єктного складу спору, не застосували норми, які регулюють спірні відносини, і помилково зробили висновок про порушення прав саме фізичної особи - Особа_12, оскільки суб'єктом спірних правовідносин був ФГ «Шана», права якого не співпадали з правами голови ФГ, тому у позові Особа_12 відмовлено. Роз'яснено, що суб'єктом спірних правовідносин є саме юридична особа-фермерське господарство.
Вирішуючи питання щодо юрисдикції під час розгляду таких спорів, Велика Палата ВС звернула увагу на наступне:
Якщо ж на час відкриття провадження у справі щодо такого спору про користування земельними ділянками, наданими із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, фермерське господарство не зареєстровано, то стороною таких спорів є громадянин, якому надавалась земельна ділянка, а спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Якщо фермерське господарство зареєстровано як юридична особа, їхні спори з іншими юридичними особами, у тому числі з центральним органом виконавчої влади, який реалізує політику у сфері земельних відносин, щодо користування земельними ділянками, наданими із земель державної або комунальної власності, підвідомчі господарським судам.
Висновки
Зі створенням нового Верховного Суду на практиці виникло багато категорій юрисдикційних спорів щодо розгляду справ у порядку адміністративного, цивільного чи господарського судочинства, де сторонами в такій категорії справ є суб'єкти владних повноважень, фізичні та/чи юридичні особи.
У процесі захисту порушених прав та інтересів осіб у таких категоріях справ постає питання про те, до юрисдикції якого суду належить вирішення того чи іншого спору.
Звертаємо увагу, що публічно-правовий спір має особливий суб’єктний склад. Участь суб’єкта владних повноважень є обов’язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб’єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій, що впливає на права та законні інтереси невизначеного кола осіб. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративній справі є принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі з обов’язком суб’єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб’єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб’єктів владних повноважень.
У порядку адміністративного судочинства суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права власності (постійного користування) на земельну ділянку, тобто надавати оцінку правомірності набуття особою права на земельну ділянку. Тому, якщо наприклад, спірні правовідносини обумовлені незгодою особи з правомірністю рішення органу місцевого самоврядування про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка перебуває у постійному користуванні іншого суб’єкта, якому таке право надано цим органом місцевого самоврядування як розпорядником земель комунальної власності; або оскарженням рішення про державну реєстрацію права оренди спірної земельної ділянки за третьою особою, що є захистом прав позивача на земельну ділянку від їх порушення іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна; або звернення до суду з позовом обумовлене потребою захисту порушених, на думку позивача, майнових прав на земельну ділянку, а предметом позову є не стільки оцінка правомірності рішення органу місцевого самоврядування або виконавчої влади в галузі земельних відносин, скільки перевірка законності набуття майнових прав на ті самі земельні ділянки; або предметом перевірки є наявність підстав для визнання недійсним договору оренди землі, що стосується прав та обов’язків учасників приватноправових відносин, то це виключає можливість розгляду справи за правилами адміністративного судочинства. З огляду на суб’єктний склад сторін такі спори можуть вирішуватися за правилами господарського чи цивільного судочинства.
Наразі, чисельними є спори між органами державної влади та місцевого самоврядування із фермерськими господарствами. При цьому визначення юрисдикції цих спорів залежить від набуття фермерським господарством статусу юридичної особи. Тому, як зазначає суддя Великої Палати Верховного Суду В.Ю. Уркевич, важливим є співвставлення дати звернення до суду з відповідним позовом та дати державної реєстрації фермерського господарства.
Секретар судової палати з
розгляду цивільних справ
Харківського апеляційного суду А.В. Котелевець
Від відділу судової статистики
та узагальнення судової практики
Харківського апеляційного суду М.Ю. Маро
_03_03.png)
