Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
Узагальнення судової практики щодо особливостей розгляду земельних спорів за позовами прокуратури щодо повернення земельних ділянок переданих для ведення фермерського господарства за період 2018 – І півріччя 2020 року.
Дане узагальнення підготовлено відповідно до плану роботи судової палати з розгляду цивільних справ Харківського апеляційного суду на ІІ півріччя 2020 року.
При підготовці узагальнення використані узагальнень, надані місцевими судами м. Харкова та Харківської області, а також дані Харківського апеляційного суду по судовій практиці щодо розгляду вказаної категорії справ за 2018 - І півріччя 2020 року.
Нормативне врегулювання справ зазначеної категорії.
Відповідно до ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб’єктом владних повноважень.
Згідно ст. 1 Закону України «Про фермерське господарство» фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, здійснювати її переробку та реалізацію з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм у власність та/або користування, у тому числі в оренду, для ведення фермерського господарства, товарного сільськогосподарського виробництва, особистого селянського господарства, відповідно до закону. Фермерське господарство може бути створене одним громадянином України або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім’ї, відповідно до закону. Фермерське господарство має найменування та може мати печатки.
Фермерське господарство підлягає державній реєстрації як юридична особа або фізична особа - підприємець. Фермерське господарство діє на основі установчого документа (для юридичної особи - статуту, для господарства без статусу юридичної особи - договору (декларації) про створення фермерського господарства). В установчому документі зазначаються найменування господарства, його місцезнаходження, адреса, предмет і мета діяльності, порядок формування майна (складеного капіталу), органи управління, порядок прийняття ними рішень, порядок вступу до господарства та виходу з нього та інші положення, що не суперечать законодавству України.
Відповідно до ст. 7 Закону України «Про фермерське господарство» надання земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або користування для ведення фермерського господарства здійснюється в порядку, передбаченому Земельним кодексом України.
Згідно ст. 12 Закону України «Про фермерське господарство» землі фермерського господарства можуть складатися із: а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі; б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності; в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди. Права володіння та користування земельними ділянками, які знаходяться у власності членів фермерського господарства, здійснює фермерське господарство.
Відповідно ст. 13 Закону України «Про фермерське господарство» члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю). Членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради. Земельні ділянки, на яких розташовані житлові будинки, господарські будівлі та споруди фермерського господарства, передаються безоплатно у приватну власність у рахунок земельної частки (паю). Дія частин першої та другої цієї статті не поширюється на громадян, які раніше набули права на земельну частку (пай).
Практика місцевих судів м. Харкова і Харківської області та Харківського апеляційного суду.
1.1. Одним з проблемних питань з приводу юрисдикції розгляду справ за позовами прокурорів про повернення земельних ділянок, відповідачами в яких є фермерські господарства (або предметом позовних вимог є фермерські землі) є питання віднесення до юрисдикції суду, в якому повинні розглядатись вказані справи.
Так, у постанові Великої Палати ВС від 27.03.2019 року по справі № 574/381/17-ц сформовано правову позицію за якою у випадку передання земельних ділянок виданих (орендованих) для ведення фермерського господарства новоутвореному фермерському господарству, то відповідачем у вказаних відносинах стає юридична особа – фермерське господарство. Таким чином, в залежності від суб’єктного складу сторін справа повинна розглядатись у господарському або цивільному суді. Оскільки прокуратура звертається до суду для захисту прав держави від імені юридичної особи публічного права, то спір підлягає розгляду у господарському суді. Подібні висновки зроблено Великою Палатою ВС у постановах від 13.03.2018 року у справі № 348/992/16-ц, від 22.08.2018 року у справі № 606/232/16-ц.
Прикладом застосування вказаної правової позиції може бути ухвала Харківського апеляційного суду від 15.11.2018 року по справі № 628/773/18, залишена без змін постановою Великої палати Верховного Суду від 13.03.2019 року якою скасовано рішення Купянського районного суду від 30.08.2018 року та провадження у справі закрито.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов'язана з наданням (передачею) йому земельних ділянок для ведення фермерського господарства, що є обов'язковою умовою для державної реєстрації фермерського господарства. Зі змісту положень ст. 12 Закону України «Про фермерське господарство», вбачається, що земельні ділянки, які використовуються фермерським господарством на умовах оренди, входять до складу земель фермерського господарства. З комплексного аналізу норм статей 1, 5, 8, 12 Закону України «Про фермерське господарство» та ст.ст. 123, 124 ЗК України можна зробити висновок, що після укладення договору тимчасового користування землею, у тому числі на умовах оренди, фермерське господарство реєструється в установленому законом порядку і з дати реєстрації набуває статусу юридичної особи. З цього часу обов'язки землекористувача земельної ділянки здійснює фермерське господарство, а не громадянин, якому вона надавалась. Оскільки фермерські господарства є юридичними особами, їхні земельні спори з іншими юридичними особами, у тому числі з центральним органом виконавчої влади, який реалізує політику у сфері земельних відносин, щодо користування земельними ділянками, наданими із земель державної або комунальної власності, підвідомчі господарським судам.
Подібна ситуація склалась у Золочівському районному суді у справі № 622/1083/19. Так, ухвалою Золочівському районного суду від 13.11.2019 року провадження у справі закрито на підставі п. 1 ч. 1 ст. 255 ЦПК України.
Ухвала мотивована тим, що прокуратура звернулась до суду в інтересах Золочівської сільської ради з позовними вимогами про повернення Особою 1 земель фермерського призначення. Однак, оскільки Особі 1 землі видавались для створення фермерського господарства і після його створення землі перейшли у власність фермерського господарства, то спір має ознаки господарського, а тому повинен розглядатись за правилами господарського судочинства.
Ухвала в апеляційному порядку не оскаржувалась.
1.2. Інша проблемна ситуація полягає в тому, що мають місце випадки, коли фізичні особи отримують земельні ділянки з цільовим призначенням «для ведення фермерського господарства», однак фактично після цього такі господарства після отримання землі не створюють.
З даного приводу Велика Палата ВС у постанові від 11.09.2019 року по справі № 620/371/17 вказала, якщо на час відкриття провадження у справі щодо такого спору про користування земельними ділянками, наданими із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, фермерське господарство не зареєстровано, то стороною таких спорів є фізична особа, якій надавалась земельна ділянка, а спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Аналогічний правовий висновок Велика Палата ВС зробила у постановах від 12.05.2020 року по справі № 357/1180/17; від 21.08.2018 року у справі № 272/1652/14-ц; від 31.10.2018 року по справі № 677/1865/16-ц.
Таким чином, при розгляді даної категорії спорів судам слід бути уважними при визначенні суб’єктивного складу сторін у справі для того, щоб правильно визначити юрисдикцію спору.
Прикладом може бути справа № 627/807/18, яке перебувала на розгляді Краснокутського районного суду Харківської області.
Так, Постановою Харківського апеляційного суду від 13.06.2019 року по справі № 627/807/18 скасовано ухвалу Краснокутського районного суду Харківської області від 18.03.2019 року про закриття провадження у справі та справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова мотивована тим, що фермерське господарство «ВЕЕТ» було зареєстроване 05.11.2014 року, тобто, до передачі спірної земельної ділянки Особі 1 в оренду 11.12.2014 року, та матеріальною основою для реєстрації вказаного господарства було надання в оренду за договором від 08.04.2014 року іншої земельно ділянки. Спірна земельна ділянка надана в оренду відповідачу, як громадянці України, на підставі договору оренди землі укладеному, між нею та ГУ Держгеокадастру. З заявою про надання цієї земельної ділянки відповідач звернулась як фізична особа з метою безкоштовного отримання земельної ділянки, а тому ототожнення фізичної особи та фермерського господарства в даних правовідносинах є неправильним.
Вказане свідчить, що після отримання в оренду спірної земельної ділянки 11.12.2014 року Особою 1 не було створене фермерське господарство у встановленому законом порядку для її обробки.
1.3. Поміж іншим слід підкреслити, що у випадку оскарження відмови органом місцевого самоврядування (або місцевою державної адміністрацією) у наданні земель для цілей фермерського господарства, то вказані позовні вимоги слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
В постанові Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2019 року по справі № 509/1350/17, в якій предметом позовних вимог було оскарження рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства зроблено наступний правовий висновок. Так, зазначено, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень. Якщо ж особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Подібний правовий висновок Великою Палатою Верховного Суду викладено у постановах: від 30.05.2018 року у справі № 826/5737/16, від 13.06.2018 року у справі № 307/2765/15-ц, від 28.11.2018 року у справі № 463/1865/17, від 15.05.2019 року у справі № 729/608/17, від 15.05.2019 року у справі № 352/1414/15-ц, від 12.06.2019 року у справі № 749/942/18 та інших.
Таким чином, можна зробити висновок, що у випадку оскарження рішення про видачу земельних ділянок для цілей фермерського господарства, то справа підлягає розгляду у цивільному або господарському суді в залежності від суб’єктного складу сторін, оскільки має місце спір про право власності (користування). У випадку оскарження рішення органу місцевого самоврядування (місцевої державної адміністрації) про відмову у видачі земельної ділянки – підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки має місце оскарження дій суб’єкта наділеного владними управлінськими функціями.
Рішенням Харківського районного суду Харківської області від 04.04.2019 року по справі № 635/1378/18, залишене без змін постановою Харківського апеляційного суду від 06.02.2020 року позовні вимоги прокурора Харківської місцевої прокуратури № 6 в інтересах держави в особі ДП «Жовтневого лісового господарства», Харківського обласного управління лісового та мисливського господарства до Харківської РДА Харківської області, Особи 1, Особи 2, Особи 3, Особи 4, Особи 5 задоволено, визнано незаконними та скасовано розпорядження Харківської РДА, визнано недійсними державні акти, витребувано земельні ділянки із незаконного володіння та повернуто їх позивачу.
Рішення мотивовано тим, що в супереч ст.ст. 20, 21, 122, 149 ЗК України вилучено з постійного користування ДП «Жовтневе лісове господарство» земельні ділянки та змінено цільове призначення спірних земельних ділянко державної форми власності лісогосподарського призначення, а також безоплатно їх передано відповідачам для ведення особистого селянського господарства. Відповідно до вимог ч. 2 та ч. 9 ст. 149 ЗК України вилучення земельних ділянок державної власності, які перебувають у постійному користуванні, зокрема, лісів для нелісогосподарських потреб, провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень. Оскільки рішення компетентного органу про вилучення спірних земель у землекористувача не приймалось, Харківська райдержадміністрація діяла всупереч вимог діючого законодавства.
В іншій справі, що перебувала в провадженні Харківського районного суду суд відмовив у задоволенні позовних вимог з підстави не обґрунтованості, оскільки прокуратура не довела порушень під час виділення земельних ділянок сільськогосподарського призначення.
Так, рішенням Харківського районного суду від 27.04.2020 року по справі № 635/901/19 відмовлено у задоволенні позовних вимог керівника місцевої прокуратури № 6 Харківської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Жовтневе лісове господарство» та Харківського обласного управління лісового та мисливського господарства до Харківської районної державної адміністрації Харківської області, Особа 1, Особа 2 , Особа 3 про визнання незаконними та скасування розпоряджень, визнання недійсними державних актів на право власності на земельну ділянку, витребування та скасування державної реєстрації земельних ділянок.
Рішення мотивовано тим, що прокурор наполягав на тому, що земельна ділянка лісогосподарського призначення була надана для ведення фермерського господарства з порушенням ч. 2 та ч. 9 ст. 149 ЗК України вилучення земельних ділянок державної власності. Однак належними доказами вказаних обставин не довів, оскільки прокурор вимагає повернути державі в особі ДП «Жовтневе лісове господарство» дві земельні ділянки загальною площею 4 га, що завідомо перевищує стверджувані прокурором площі перетину. Суд зазначив, що дійсне існування перетинів спірних земельних ділянок із землями лісового фонду не доведено прокурором належними та допустимими доказами, адже подані прокурором витяги з документації лісовпорядкування не містять (на відміну від проектів відведення спірних земельних ділянок відповідачам) даних щодо кадастрових планів відповідних лісових ділянок у їх співвідношенні із спірними земельними ділянками з прив`язкою до координатних точок. Рукописні вставки та штучні комп`ютерні накладення на картах лісовпорядкування в поданих прокурором матеріалах виконані невідомими особами й відображають лише суб`єктивну думку сторони позивача щодо обставин, які входять до предмету доказування по справі.
Постановою Верховного Суду від 05.08.2020 року по справі № 636/770/18 скасовано постанову Харківського апеляційного суду від 29.11.2018 року про відмову задоволення позовних вимог та залишено без змін рішення Чугуївського міського суду Харківської області від 10.07.2018 року яким відмовлено у задоволенні позовних вимог про визнання недійсними наказу та свідоцтва про право власності, скасування запису про державну реєстрацію та повернення земельної ділянки у власність держави.
Постанова Верховного Суду мотивована тим, що прокурор звернувся до суду з неналежним способом захисту права, оскільки просив на підставі ст. 21 ЗК України визнати недійсними рішення органів місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок у користування через зміну цільового користування. Так, судами встановлено, що земельна ділянка видавалась відповідачам для ведення особистого селянського господарства (пасовище) і прокуратура зазначала, що відповідач самостійно на земельній ділянці у 2 ГА зробила 2 об’єкти водного фонду (штучні водойми) у зв`язку з чим, самовільно змінено цільове призначення на земельну ділянку водного фонду. Однак відповідно до ст. 21 ЗК України наявність підстав для визнання оспорюваного наказу недійсним має встановлюватися судом на момент його видання. Таким чином належним способом захисту права є примусове припинення права на земельну ділянку відповідно до ст. 143 ЗК України, а таких вимог заявлено не було, у зв’язку з чим суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у позові.
Слід підкреслити, що судова практика до недавнього часу була досить неоднозначною з приводу питання застосування строку позовної давності для вимог прокурора в інтересах державних органів, які зобов’язані опікуватись землями державної та комунальної власності про повернення таких земель у їх власність. Верховним Судом України було викладено правову позицію, що строк позовної давності є строком пред'явлення позову як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими суб'єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи носія порушеного права (інтересу). При цьому, як у випадку пред'явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред'явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила (постанови ВСУ від 01.07.2015 року у справі № 6-178цс15; від 12.04.2017 року у справі 6-1852цс16).
Велика Палата Верховного Суду фактично підтримала вказану правову позицію при цьому зазначаючи про необхідність встановлення дати коли особа в інтересах якої подано прокуратурою позов могла дізнатись про порушення її прав (Постанова Великої Палати ВС від 30.05.2018 року по справі № 368/1158/16-ц; від 30.05.2018 року по справі № 359/2012/15-ц та інші).
Таким чином, прокурор користуючись своїми диспозитивними повноваженнями у випадку наявності порушення прав і інтересів держави або органів місцевого самоврядування, самостійно визначає в інтересах якого органу він звертається до суду та обґрунтовує такі підстави для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Тому, при застосуванні строку позовної давності суд повинен встановлювати час, коли довідався про порушення прав той державний орган, в інтересах якого було заявлено позовні вимоги, оскільки строк позовної давності обраховується від цієї дати, а не будь-якої іншої.
Так, рішенням Золочівського районного суду Харківської області від 12.04.2018 року по справі № 622/1184/16-ц, залишеним без змін постановою Апеляційного суду Харківської області від 09.08.2018 року відмовлено у задоволенні позовних вимог першого заступника керівника Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі головного управління Держгеокадастру у Харківській області до Золочівської районної державної адміністрації Харківської області, Особи 1 про визнання незаконним та скасування розпоряджень Золочівської районної державної адміністрації Харківської області, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки.
Рішення судів першої та апеляційної інстанції мотивовані тим, що позовні вимоги прокуратури є обґрунтованими, оскільки в порушення вимог діючого законодавства (ст. 13 Закону України «Про оцінку земель», ст. 15 «Про оренду землі») відповідачу була надана земельна ділянка сільськогосподарського призначення строком на 49 років без проведення нормативної грошової оцінки землі. Однак суд відмовив у позові у зв’язку із пропуском прокуратурою строку позовної давності, оскільки позовні вимоги подані в інтересах головного управління Держгеокадастру у Харківській області, яке мало змогу дізнатись про порушення їх прав у 2013 році. Посилання апелянта на той факт, що початок перебігу позовної давності слід обраховувати з моменту, коли органи прокуратури дізнались про факт порушення вимог земельного законодавства, суди до уваги не прийняли, оскільки прокурор звернувся до суду 28.09.2016 року, особа, в інтересах якої він звернувся набула повноважень щодо розпорядження землями державної власності з 01.01.2013 року на підставі статті 122 ЗК України.
5.1. Можливість прокурора подавати позов від свого імені.
Досить цікава ситуація склалась у справі № 615/795/19, яка перебувала в провадженні Валківського районного суду Харківської області.
Так, рішенням Валківського районного суду Харківсткої області від 04.03.2020 року відмовлено у задоволенні позовних вимог керівника Дергачівської місцевої пркуратури Харківської області до головного управління Держгеокадастру в Харківській області, Особи 1 про визнання незаконними наказів, скасування запису про державну реєстрацію права власності та повернення земельної ділянки виданої для цілей фермерського господарства.
Рішення мотивоване тим, що відповідно до ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на прокуратуру покладено функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Рішенням Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 1-1/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), зокрема, у п.5 встановлено, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до ст.ст.6,7,13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. З урахуванням викладеного, суд вважав, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), який самостійно має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави, оскільки Головне управління Держгеокадастру у Харківській області є органом державної влади та одночасно територіальним підрозділом Держгеокадастру.
За приписами ч. 3 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
До такого правового висновку дійшов Верховний Суд у справі № 826/15548/17 (постанова від 16.07.2019 року) та звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль щодо захисту інтересів держави, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
На теперішній час справа перебуває на апеляційному перегляді.
Слід підкреслити, що подібна ситуація склалась і в Первомайському міськрайонному суді Харківської області по справі № 632/1722/17.
Так, ухвалою Первомайського міськрайонного суду Харківської області від 13.03.2018 року по справі № 632/1722/17 залишено без розгляду позовну заяву керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Особи 1 про визнання недійсним договору оренди землі для цілей фермерського господарства на підставі того, що прокурор не наділений правом виступати позивачем у таких справах, а може лише подавати позов в інтересах державного органу, який нехтує захистом своїх прав. При цьому суд послався на постанову Вищого господарського суду України від 11.05.2016 року по справі № 925/1476/15.
Однак вказану ухвалу скасовано постановою Апеляційного суду Харківської області від 10.05.2018 року із направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова мотивована тим, що прокурор самостійно визначає підстави свого представництва та інтереси держави, які підлягають захисту і таке обґрунтування прокурором було наведено.
Подібний висновок зроблено і в постанові Апеляційного суду Харківської області від 10.05.2018 року по справі № 632/1723/17.
Однак слід підкреслити, що вказані постанови були прийняті апеляційним судом ще до проголошення правових позицій Верховним судом у постанова від 16.07.2019 року по справі № 826/15548/17, від 05.03.2019 року у справі №806/602/18, від 10.04.2019 року у справі №813/661/17, де зазначено, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
При цьому, у вказаних постановах Верховного Суду позов касаційним судом залишено без розгляду, а не розглянуто по суті.
5.2. Процедура доведення прокурором неналежного виконання обов’язків державними органами, від імені яких він звертається.
Велика Палата Верховного Суду у справі № 912/2385/18 вирішувала виключну правову проблему: чи зобов`язаний прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, окрім обґрунтування сутності порушень інтересів держави та необхідності їх захисту, обґрунтовувати також визначені законом підстави для звернення до суду шляхом:
- додання до позовної заяви доказів, які підтверджують, що захист законних інтересів держави не здійснюється, зокрема доказів вчинення передбачених законом дій щодо порушення прокурором відповідного провадження у разі встановлення ним ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;
- обґрунтування та доведення суду причин, через які захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (чи в такому разі достатньо самого лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позову прокурора до розгляду).
Вказана проблема була викликана тим, що суди по різному застосовують ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», оскільки окремі суди не вимагають обґрунтування та доказів не здійснення захисту порушених прав тими державними органами, в інтересах яких звертається прокурор.
В свою чергу, інші суди вимагали докази не здійснення такого захисту аж до необхідності внесення у ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо). У випадку не надання таких доказів, суди залишали позови прокурорів без розгляду. Аналогічні висновки були зроблені й у інших постановах колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду: від 06.02.2019 року у справі № 927/246/18, від 16, 17, 18 квітня 2019 року у справах № 925/650/18, № 923/560/18, № 913/299/18 відповідно, від 13.05.2019 року у справі № 915/242/18, а також у постанові колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10.10.2019 року у справі № 0440/6738/18.
Велика Палата Верховного Суду у пунктах 76-83 постанови від 26.05.2020 року у вказаній справі № 912/2385/18 зробила наступний правовий висновок. Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України.
Відповідно до п. «ґ» ч. 1 ст. 141 ЗК України використання земельної ділянки не за цільовим призначенням є підставою для припинення права користування земельною ділянкою.
Згідно п. «а» ч. 1 ст. 15 Закону України «Про фермерські господарства» фермерські господарства, у власності яких є земельні ділянки, надані їм для ведення фермерського господарства відповідно до закону, зобов’язані забезпечувати використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням.
Відповідно до п. «а» ч. 3 ст. 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно ст. 8 Закону України «Про фермерське господарство» фермерське господарство підлягає державній реєстрації за умови набуття громадянином України або кількома громадянами України, які виявили бажання створити фермерське господарство, права власності або користування земельною ділянкою.
Оскільки громадяни, які отримують у користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення для цілей утворення фермерського господарства, то вони після отримання таких земель, зобов’язані зареєструвати фермерське господарство. У випадку ж не реєстрації, то вказані дії будуть розцінюватись, як не цільове використання земельної ділянки.
Однак норми діючого законодавства не передбачають строку у який такі особи повинні зареєструвати таке господарство. В такому випадку суди користуються оціночним поняттям «розумний» строк і оцінюють в кожній ситуації таке зволікання окремо.
Проблемне питання виникає коли такі фізичні особи реєструють фермерське господарство вже після звернення прокурора із позовом про повернення земельних ділянок до суду. В одних справах суд розглядав позов по суті.
Так, Рішенням Барвінківського суду Харківської області від 02.05.2019 року по справі № 611/658/18 задоволено позовні вимоги заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури до головного управління Держгеокадастру у Харківській області, Особи 1 про визнання незаконним та скасування наказів «Про надання в оренду земельної ділянки», визнання недійсним договори оренди землі, зобов’язання повернути у відання держави земельні ділянки.
Рішення мотивовано тим, що відповідач Особа 1 на час звернення для отримання земельної ділянки для цілей фермерського господарства вже була з 2001 року засновником СТОВ «Гаврилюк» та вже отримувала земельні ділянки для цілей сільськогосподарської діяльності. Після отримання спірних земельних ділянок в оренду до моменту звернення прокурора до суду Особа 1 фермерське господарство не створила. ФГ «Гаврилюк Олена Олександрівна» було зареєстровано 16.11.2018 вже після звернення прокурора до суду з позовом. На підставі наведеного суд дійшов висновку про відсутність у Особа 1 волевиявлення та намірів займатися веденням фермерського господарства на отриманих земельних ділянках, її дії були спрямовані на штучне збільшення земельного банку вже існуючого СТОВ «Гаврилюк» за спрощеним, пільговим порядком одержання іншими приватними суб’єктами в користування земель державної власності поза передбаченою законом обов’язковою процедурою, без проведення земельних торгів. Наведене підтверджується також подальшою поведінкою Особи 1 щодо зволікання з реєстрацією фермерського господарства, яка, маючи всі необхідні для цього підстави, зареєструвала фермерське господарство лише 16.11.2018 року, вже після звернення прокурора з позовом до суду, а саме більш ніж через два роки після отримання в оренду спірних земельних ділянок. Суд не вважає зазначені Особи 1 причини нереєстрації фермерського господарства на протязі більш ніж двох років поважними, оскільки вказані причини могли утруднювати використання орендованих земельних ділянок, але не реєстрацію фермерського господарства. В оспорюваних договорах оренди зазначено, що земельні ділянки передаються в оренду в стані, придатному для їх ефективного використання за призначенням і не мають недоліків, що перешкоджають їх використанню. Крім того, порядок передачі земельних ділянок у користування фермерському господарству передбачений спеціальним законом, однак такий порядок було порушено, оскільки, приймаючи рішення про надання Особі 1 в оренду земельних ділянок, а також укладаючи оспорювані договори оренди, ГУ Держгеокадастру у Харківській області не звернуло увагу на те, що подані Особою 1 заяви про надання в оренду земельних ділянок взагалі не містить жодного обґрунтування розміру земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства.
Суд відхилив посилання відповідачів на ту обставину, що Закон «Про фермерське господарство» не встановлює строк, упродовж якого громадянин повинен створити та зареєструвати фермерське господарство, оскільки, з одного боку, можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов’язана з одержанням ним державного акта на право власності на земельну ділянку або укладення договору оренди земельної ділянки для ведення фермерського господарства, що є передумовою для державної реєстрації останнього, з іншого відсутність такої реєстрації протягом розумного строку є невиконанням умов закону для отримання земельної ділянки з метою ведення фермерського господарства. Про це в своїй постанові від 21.11.2018 року у справі № 272/1652/14-ц зазначав Верховний Суд. Аналізуючи в їх сукупності і взаємозв’язку норми ст.ст. 1, 7, 8, 12 Закону України «Про фермерське господарство», ст.ст. 116, 118, 121, 123, 134 ЗК України, суд дійшов висновку, що громадянин право на отримання земельної ділянки державної власності для ведення фермерського господарства не на конкурентних засадах може використати один раз, додатково земельні ділянки громадянин або фермерське господарство можуть отримувати лише на конкурентних засадах через участь у торгах.
Однак були й інші випадки, коли суд закривав провадження у зв’язку з тим, що справа відноситься до юрисдикції господарських судів після реєстрації фермерського господарства.
Так, постановою Харківського апеляційного суду від 18.06.2019 року по справі № 611/507/18 скасовано рішення Барвінківського районного суду Харківської області від 11.03.2019 року про задоволення позовних вимог про визнання недійсними договорів оренди землі та повернення земельних ділянок у відання держави та провадження у справі закрито.
Постанова мотивована тим, що вже після звернення прокурора до суду відповідач зареєстрував фермерське господарство, а тому спірні земельні ділянки перебувають у користуванні такого господарства, а не фізичної особи. Тому суд дійшов висновку, що справу належить розглядати за правилами господарського судочинства.
Однак постановою Великої палати Верховного Суду від 23.05.2020 року скасовано вказану постанову апеляційного суду та справу направлено для продовження апеляційного розгляду.
Постанова ВС мотивована тим, що після одержання засновником державного акта на право власності на земельну ділянку або укладення договору оренди земельної ділянки та його державної реєстрації фермерське господарство підлягає державній реєстрації у порядку, встановленому законом для державної реєстрації юридичних осіб (ст. 8 Закону України «Про фермерське господарство»). Отже, можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов`язана з одержанням ним державного акта на право власності (користування) на земельну ділянку або укладенням договору оренди земельної ділянки для ведення фермерського господарства, що є передумовою для державної реєстрації останнього, проте відсутність такої реєстрації протягом розумного строку є невиконанням умов закону для отримання земельної ділянки з метою ведення фермерського господарства. Суди встановили, що позов був пред'явлений у травні 2018 року, а ФГ «Дарій 2018» було зареєстровано лише 24 жовтня 2018 року, тобто пізніше. При цьому, суд апеляційної інстанції встановив, що всі вказані спірні ділянки були передані в оренду ФГ «Дарій 2018» згідно з угодами від 23 квітня 2019 року. Тобто, якщо на час відкриття провадження у справі (10.10.2018 року) щодо такого спору про користування земельними ділянками, наданими із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, фермерське господарство не зареєстровано, то стороною таких спорів є громадянин, якому надавалась земельна ділянка, а спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Аналогічні висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2018 року в справі № 348/992/16-ц, від 22.08.2018 року у справі № 606/2032/16-ц, від 21.11.2018 року у справі № 272/1652/14-ц та від 03.07.2019 року у справі № 637/116/18, і підстав для відступу від цих висновків, не вбачається. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд апеляційної інстанцій зробив неправильний висновок про те, що ця справа має розглядатися за правилами господарського, а не цивільного судочинства, а тому оскаржувана постанова апеляційного суду підлягала скасуванню.
Таким чином, судам слід звертати увагу на час реєстрації фермерського господарства, у випадку його реєстрації до звернення прокурора до суду – провадження підлягає закриттю, оскільки справа відноситься до юрисдикції господарського суду. У випадку реєстрації фермерського господарства після звернення прокурора до суду – справа повинна розглядатись у цивільному суді.
У Печенізькому районному суді Харківської області розглядалась велика кількість справ за позовом заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та членів Фермерського господарства «ОЛТА-А» про скасування наказів та рішень і повернення земельної ділянки. На думку прокурора, такі члени ФГ «ОЛТА-А» приватизували земельні ділянки із порушенням вимог земельного законодавства, оскільки вони не збирались вести фермерське господарство, а використовували таку схему для уникнення проведення процедури земельного аукціону.
Суд першої інстанції в усіх цих справах (№ 633/402/18, № 633/403/18, № 633/404/18, № 633/405/18, № 633/406/18, № 633/407/18, № 633/408/18, № 633/409/18, № 633/410/18, № 633/411/18, № 633/412/18, № 633/413/18, № 633/162/19, № 633/163/19, № 633/164/19, № 633/165/19,) відмовив у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Рішення Печенізського районного суду Харківської області були мотивовані тим, що прокурор не доказав порушень вимог земельного законодавства під час передачі у приватну власність земельних ділянок, які орендувало ФГ «ОЛТА-А» фізичним особам – членам давного господарства. Так, суд зазначав, що на підставі ст. ст.7, 12, 13 Закону України «Про фермерське господарство», ст. ст.116, 118, 121, 123, 134 Земельного кодексу України приватизація здійснюється кожним членом фермерського господарства окремо шляхом передачі їм безоплатно у приватну власність земельних ділянок із раніше наданої у постійне користування фермерському господарству земельної ділянки. Крім того, зазначено, що повернення вказаних земельних ділянок у власність держави буде порушувати Протокол 1 (Захист власності) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
На теперішній час всі справи перебувають на апеляційному перегляді, окрім справи № 633/164/19, в якій 06.08.2020 року Харківським апеляційним судом винесено постанову про скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про задоволення позовних вимог, визнано незаконним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області «Про передачу земельної ділянки у власність», скасовано рішення державного реєстратора, зобов’язано Особу 1 повернути земельну ділянку у віддання держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області.
Постанова мотивована тим, що ч. 2 та 3 ст. 134 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначені випадки, коли земельні торги не проводяться, а передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу. Зокрема, земельні торги не проводяться в разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства. При вирішенні позовних вимог про законність рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства застосуванню підлягає порядок надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства, визначений статтею 7 Закону України «Про фермерське господарство» як спеціального по відношенню до статті 123 ЗК України.
За змістом статей 1, 7, 8 Закону України «Про фермерське господарство» заява громадянина про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства повинна містити сукупність передбачених ч. 1 ст. 7 цього Закону відомостей і обставин. У свою чергу, розглядаючи заяву громадянина по суті, орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування (а в разі переданого на судовий розгляд спору суд) повинен дати оцінку обставинам і відомостям, зазначеним у заяві, перевірити доводи заявника, наведені на обґрунтування розміру земельної ділянки, з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів.За наслідками зазначеної перевірки орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування повинен пересвідчитися в дійсності волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого типу виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих для ведення фермерського господарства.
Натомість відсутність належної перевірки, формальний підхід до вирішення заяви громадянина створює передумови для невиправданого, штучного використання процедури створення фермерського господарства як спрощеного, пільгового порядку одержання іншими приватними суб`єктами в користування земель державної чи комунальної власності поза передбаченою законом обов`язковою процедурою без проведення земельних торгів.
Зазначена правова позиція викладена в постановах Верховного Суду України від 03.02.2016 року № 6-2902цс15, від 11.05.2016 року № 6-2903цс15, від 18.05.2016 року № 6-248цс16, від 23.05.2018 року №61-1100св17.
Колегія суддів дійшла висновку, що Особа 1, в порушення ст. 134 ЗК України та ст. 7 Закону України «Про фермерську господарство», скористався правом на отримання земельних ділянок у пільговому порядку, з метою уникнення участі у земельних торгах, тому не було правових підстав у ГУ Держгеокадастру у Харківській області для передачі у власність земельної ділянки для ведення фермерського господарства 04.05.2016 року та відповідно для державної реєстрації прав та їх обтяжень 31.05.2016 року.
При прийнятті вказаного наказу порушено вимоги ч. 1 ст. 32 ЗК України та ч. 2 ст. 13 Закону України «Про фермерське господарство», відповідно до яких безоплатно можуть бути передані земельні ділянки лише у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.
До відповідної заяви відповідачем долучено лист Відділу Держземагенства у Печенізькому районі Харківської області від 03.07.2015 №27-20.27-04-1510/2-15, у якому зазначено, що на території Печенізької селищної ради Печенізького району Харківської області розмір середньої частки (паю) із земель колишніх КСП «Печенізький» становить ріллі - 5,76 га. спірна земельна ділянка перебуває на території вказаної сільської ради та повністю є рілля.
Тобто, площа спірної земельної ділянки, яка була передана у власність Особі 1 для ведення фермерського господарства, площею 7,2251 га, перевищувала середній розмір паю.
При цьому колегія суддів виходила з того, що обставини справи свідчать про те, що відповідач Особа 1, не мав правомірних (справедливих) сподівань на отримання майна, був обізнаний про можливість допущення правових порушень з боку головного управління Держгеокадастру у Харківській області, адже вони не мали дійсного волевиявлення на створення фермерського господарства з метою вироблення товарної сільськогосподарської продукції, а мали намір отримати землю поза конкурсом, без належного обґрунтування як розмірів так і кількості земельних ділянок.
На теперішній час ухвалою Верховного Суду від 14.09.2020 року залишено без руху касаційну скаргу відповідача оскільки не обґрунтовано необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
Висновки
З огляду на практику розгляду справ щодо особливостей розгляду земельних спорів за позовами прокуратури щодо повернення земельних ділянок переданих для ведення фермерського господарства слід зазначити, що місцеві суди Харківської області здебільшого вірно розглядають справи із правильним застосуванням норм діючого Законодавства.
Слід підкреслити, що вказана категорія спорів є досить складною та не достатньо розповсюдженою у практиці місцевих судів Харківської області. По окремим питанням у вказаних справах мають місце нові висновки Великої палати Верховного Суду, що вносить свої корективи стосовно розгляду вказаної категорії спорів. Не сприяє єдності судової практики й недостатнє врегулювання відносин стосовно ведення фермерського господарства, особливо щодо строків реєстрації таких господарств.
Таким чином, для уникнення помилок у майбутньому та покращення якості відправляння судочинства вважаємо за доцільне донести дане узагальнення до суддів місцевих судів та рекомендувати слідкувати за змінами у практиці Верховного Суду.
Суддя судової колегії судової палати
у цивільних справах
Харківського апеляційного суду О. Ю. Тичкова
Начальник відділу судової статистики
та узагальнення судової практики
Харківського апеляційного суду А. В. Киричок
_03_03.png)
